淺析日本的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策及其啟示

淺析日本的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策及其啟示

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。世界各國對(duì)農(nóng)業(yè)都十分重視。于是各國為了保證農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位，在不同程度上對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持保護(hù)。農(nóng)業(yè)保護(hù)是當(dāng)今世界各國為了穩(wěn)定本國農(nóng)業(yè)、保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展、農(nóng)戶收入不斷提高、農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食供應(yīng)穩(wěn)定所普遍實(shí)施的政策措施，也是各國政府?dāng)U大農(nóng)產(chǎn)品出口的重要保障。
　　從20世紀(jì)上半葉開始，日本就出臺(tái)了一系列保護(hù)農(nóng)業(yè)的政策，以保證國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。以后，在不同時(shí)期，隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化，對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策做出相應(yīng)調(diào)整。加入WTO以后，中國承諾放開國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場，那么農(nóng)業(yè)必然會(huì)受到發(fā)達(dá)國家優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)的沖擊，所以中國農(nóng)業(yè)政策需要進(jìn)行大幅度的調(diào)整，以適應(yīng)世界貿(mào)易組織的規(guī)則和國際環(huán)境。由于國情國力不同，保護(hù)的措施、手段和力度不相同，從而使得政策具有靈活多樣的特點(diǎn)，吸取日本農(nóng)業(yè)保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國制定正確的農(nóng)業(yè)政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義。
　　一、日本農(nóng)業(yè)保護(hù)的歷史及現(xiàn)狀
　�。ㄒ唬�20世紀(jì)90年代以前的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策
　　從20世紀(jì)20年代開始，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)衰退期。此時(shí)日本非農(nóng)業(yè)的需求減少，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力停止外流。于是在20世紀(jì)20年代后半期，日本政府注重開發(fā)應(yīng)用近代科學(xué)的新技術(shù)。50、60年代經(jīng)濟(jì)開始迅速增長，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力急劇外流，于是采用勞動(dòng)節(jié)約型技術(shù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，戰(zhàn)前勞動(dòng)生產(chǎn)率平均為1.21%，戰(zhàn)后勞動(dòng)生產(chǎn)率出現(xiàn)了年率11.12%的驚人高增長，可見其顯著上升。
　　二戰(zhàn)以后，日本有選擇的擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)：將重點(diǎn)放在如牛奶、肉類、蔬菜、水果等農(nóng)業(yè)需求量趨于增加的農(nóng)產(chǎn)品上；限制如水稻、大豆、油菜籽等需求量增加不大的農(nóng)產(chǎn)品}對(duì)需求趨于減少，國際競爭力較弱的農(nóng)產(chǎn)品則促其減少或轉(zhuǎn)產(chǎn)。
　　1961年日本頒布并實(shí)施了《農(nóng)業(yè)基本法》，目的在于提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率并縮小工人與農(nóng)民的收入差距�！掇r(nóng)業(yè)基本法》規(guī)定擴(kuò)大生產(chǎn)需求量增加的農(nóng)產(chǎn)品，減少并轉(zhuǎn)換需求量減少的農(nóng)產(chǎn)品，合理化配置與外國農(nóng)產(chǎn)品形成競爭的農(nóng)產(chǎn)品，這種措施在生產(chǎn)政策上稱為“選擇性擴(kuò)大”。同時(shí)，結(jié)合日本是資源稀缺國的狀況，通過日一本先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，合理利用國家的土地、水等資源，并對(duì)其進(jìn)行有效開發(fā)和利用，使得日本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和生產(chǎn)總值加速提高。通過穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的深加工，進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、交易條件，使其在價(jià)格與流通上更穩(wěn)定。日本長期以來是細(xì)碎化耕作模式，此時(shí)《農(nóng)業(yè)基本法》的規(guī)定打破其長期以來的耕作模式，向集團(tuán)化、經(jīng)營化、現(xiàn)代化方向發(fā)展，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，培養(yǎng)人才，使得結(jié)構(gòu)政策發(fā)生改變。此外，在科教文衛(wèi)方面，《農(nóng)業(yè)基本法》也進(jìn)行了積極參與，用法律手段整頓農(nóng)村的交通、衛(wèi)生、文化等方面，并且以國家強(qiáng)有力的預(yù)算作后盾。
　　在《農(nóng)業(yè)基本法》頒布以后，日本政府又相繼出臺(tái)了各種具體法律，從1961年到1968年，日本先后制定了加工原料乳生產(chǎn)者補(bǔ)助金等暫行法、蔬菜生產(chǎn)出廠安定法、山村振興法和都市計(jì)劃法等法律。這些法律涉及到日本的很多方面，包括：家畜產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定；蔬菜價(jià)格變動(dòng)而使農(nóng)民利益受到損失；改善村容環(huán)境；防止從農(nóng)村流出的大量勞動(dòng)力向城市無秩序擴(kuò)張等等。
　　1961年《農(nóng)業(yè)基本法》制定時(shí)，制造業(yè)勞動(dòng)者家庭費(fèi)用高于農(nóng)戶的人均家庭費(fèi)用，農(nóng)戶家庭只占制造者的76%，但從60年代到70年代過程中的十幾年，農(nóng)家的生活水平明顯上升，很多農(nóng)戶家庭戶均收入甚至高于制造業(yè)勞動(dòng)者家庭，1973年農(nóng)戶家庭收入達(dá)到制造業(yè)勞動(dòng)者家庭的103%。
　　（二）20世紀(jì)90年代后的日本農(nóng)業(yè)保護(hù)政策
　　《農(nóng)業(yè)協(xié)議》是烏拉圭回合談判的重要成就之一。1993年12月，日本政府宣布接受《農(nóng)業(yè)協(xié)議》。1994年末通過了《新糧食法》，日本持續(xù)了近半個(gè)世紀(jì)的《農(nóng)業(yè)基本法》被替換。日本政府的如下調(diào)整：在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》框架下，日本承諾從1994年開始至2000年六年中日本將農(nóng)產(chǎn)品的平均關(guān)稅率降為12%。在WTO的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、“綠箱”政策和“黃箱”政策的運(yùn)用方面，由于這些政策都可以免于減讓承諾，日本將過去補(bǔ)貼生產(chǎn)的費(fèi)用放在了WTO規(guī)則允許的“綠箱”政策范圍內(nèi)，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施；對(duì)于進(jìn)口產(chǎn)品加價(jià)并且提高國內(nèi)批發(fā)價(jià)，運(yùn)用“黃箱”政策來保護(hù)農(nóng)業(yè)，發(fā)展國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
　　伴隨著《新糧食法》的實(shí)行，并適應(yīng)國際環(huán)境的變化及《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的束縛，日本又出臺(tái)了一系列政策，包括1999年的《大米流通法》、同年7月的《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》、2001年“農(nóng)業(yè)經(jīng)營政策大綱”等等，并且日本政府在2000年提出下一輪WTO農(nóng)業(yè)談判方案。2001年，日本提出要扶植發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，提高國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品競爭力，改善農(nóng)產(chǎn)品銷售與流通環(huán)節(jié)。
　　二、日本農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的特點(diǎn)
　　第一，日本在20世紀(jì)90年代以前主要實(shí)行價(jià)格支持，如日本政府根據(jù)1961年《農(nóng)業(yè)基本法》制定了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策，引入“生產(chǎn)費(fèi)補(bǔ)償和平衡工農(nóng)收入”的計(jì)算方法，大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，同時(shí)對(duì)某些農(nóng)產(chǎn)品提供價(jià)格補(bǔ)貼。最突出的是對(duì)大米實(shí)行“雙重價(jià)格”，高價(jià)收購，低價(jià)銷售。烏拉圭回合談判是日本農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。由于受《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的限制，日本在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式發(fā)生了較大變化，對(duì)“黃箱”政策進(jìn)行了削減，如農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼、出口補(bǔ)貼等，但“綠箱”政策在擴(kuò)大，如《農(nóng)業(yè)基本法》中對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村科、教、文、衛(wèi)的支持以及農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)等，這樣一些“黃箱”政策通過方式變化就納入“綠箱”政策的范圍。
　　第二，從農(nóng)業(yè)保護(hù)實(shí)施的政策法律來看，日本在一個(gè)法律出臺(tái)的同時(shí)，伴隨了一系列的政策法規(guī)來保障，如在《農(nóng)業(yè)基本法》頒布以后，先后出臺(tái)了“蔬菜出廠安定法”、“山村振興法”、“都市計(jì)劃法”等法律法規(guī)。
　　第三，在關(guān)稅、出口補(bǔ)貼、關(guān)稅配額等方面，日本作為一個(gè)資源稀缺國，主要對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施進(jìn)口，于是日本實(shí)施高關(guān)稅、低補(bǔ)貼甚至對(duì)出口不補(bǔ)貼的政策措施，從關(guān)稅水平與關(guān)稅超過100%的產(chǎn)品種類上分析，日本的關(guān)稅高達(dá)58%，進(jìn)口關(guān)稅超過100%的農(nóng)產(chǎn)品多達(dá)142種，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國和歐盟。
　　第四，在補(bǔ)貼是否與生產(chǎn)與價(jià)格掛鉤方面，日本的政策與他們各自補(bǔ)貼內(nèi)容相脫鉤，具有一定了靈活性，可以根據(jù)環(huán)境的變化做出相應(yīng)的調(diào)整。
　　三、日本農(nóng)業(yè)保護(hù)政策對(duì)中國的啟示
　�。ㄒ唬￤TO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)
　　《農(nóng)業(yè)協(xié)定》把國內(nèi)支持措施分為要求減讓承諾與可免除減讓承諾。其中要求減讓承諾的包括“黃箱”政策。“黃箱”政策是指《農(nóng)業(yè)協(xié)議》框架下，成員方必須將那些對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的措施進(jìn)行削減的政策。政策措施主要包括：價(jià)格補(bǔ)貼，營銷貸款，面積補(bǔ)貼，牲畜數(shù)量補(bǔ)貼，種子、肥料、灌溉等投入補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款的補(bǔ)貼等。可免除減讓承諾的包括“綠箱”政策、“藍(lán)箱”政策、最低減讓標(biāo)準(zhǔn)和最低差別待遇。“綠箱”政策是指政府執(zhí)行某項(xiàng)農(nóng)業(yè)計(jì)劃時(shí)，其費(fèi)用由納稅人負(fù)擔(dān)而不是從消費(fèi)者中轉(zhuǎn)移而來，且對(duì)生產(chǎn)者沒有影響的農(nóng)業(yè)支持措施。
　�。ǘ�）日本農(nóng)業(yè)保護(hù)政策給中國的啟示
　　隨著經(jīng)濟(jì)全球化，中國要面臨國際市場環(huán)境的壓力，農(nóng)業(yè)保護(hù)政策能夠增加國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和農(nóng)民收入，借鑒國際上農(nóng)業(yè)保護(hù)的先進(jìn)思想和方法從而逐步完善中國的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，使得中國的農(nóng)業(yè)面向國際市場更具競爭力。
　　借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國實(shí)際情況發(fā)展。中國的國土面積居世界第三位，擁有各種地形和土地，中國應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的資源和環(huán)境狀況，建立各種形式的商品糧基地。調(diào)整糧食作物品種結(jié)構(gòu)，加大科教支農(nóng)力度，使得優(yōu)質(zhì)品種、高產(chǎn)品種能夠推廣種植。支持中國的農(nóng)業(yè)重點(diǎn)區(qū)域、優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域、優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶和出口集中區(qū)，重點(diǎn)生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)專用小麥、專用玉米等“雙優(yōu)”、“專用”作物。
　　日本每次農(nóng)業(yè)政策的出臺(tái)與實(shí)施都會(huì)伴隨著一系列法律法規(guī)的頒布。健全農(nóng)業(yè)政策，出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，使得中國在發(fā)展農(nóng)業(yè)，實(shí)施政策時(shí)有法可依，為農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施提供法律保障，真正實(shí)現(xiàn)依法治農(nóng)，依法興農(nóng)。因此，中國也應(yīng)建立一系列靈活多樣農(nóng)業(yè)政策和保護(hù)措施。
　　加強(qiáng)國家對(duì)農(nóng)業(yè)的投資力度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，擴(kuò)大一般農(nóng)業(yè)政府服務(wù)的投入。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，根據(jù)農(nóng)民和農(nóng)村的實(shí)際需要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件，進(jìn)行醫(yī)療體制改革。促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研技術(shù)的推廣，加大教育特別是農(nóng)業(yè)教育的投入。這些都是“綠箱”政策所允許范圍之內(nèi)的措施。
　�。ㄈ�）加入WTO以后中國農(nóng)業(yè)政策應(yīng)采取的改革措施
　　加入WTO后，中國承諾放開國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場，一系列如高關(guān)稅、復(fù)雜的非關(guān)稅保護(hù)措施等都將逐步取消。從短期來看，中國農(nóng)業(yè)直接地面對(duì)來自發(fā)達(dá)國家的競爭與挑戰(zhàn)，必然受到發(fā)達(dá)國家優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)的沖擊，但是從長遠(yuǎn)來看，可以提高中國農(nóng)業(yè)競爭優(yōu)勢(shì)。為提高農(nóng)業(yè)競爭力，保護(hù)農(nóng)民利益，必須在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》框架下，并結(jié)合我國國情，遵循如下思路制定相應(yīng)的農(nóng)業(yè)政策：
　　第一，應(yīng)在《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定允許的“綠箱”政策范圍內(nèi)的政策措施方面加大力度。“綠箱”政策措施包括：一般農(nóng)業(yè)服務(wù)支出，如農(nóng)業(yè)科研、病蟲害控制、培訓(xùn)、推廣咨詢服務(wù)、檢驗(yàn)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品市場促銷服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；糧食安全援助補(bǔ)貼；與生產(chǎn)者不掛鉤的收入補(bǔ)貼；收入保險(xiǎn)計(jì)劃；自然災(zāi)害補(bǔ)貼計(jì)劃；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退耕或轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)資源儲(chǔ)蓄補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼；落后地區(qū)援助補(bǔ)貼等。中國農(nóng)業(yè)“綠箱”政策支持總量相對(duì)發(fā)達(dá)國家較低，管理體制不完善，支持結(jié)構(gòu)不合理。今后中國農(nóng)業(yè)“綠箱”政策要在總量上增加投入，在結(jié)構(gòu)上調(diào)整和完善，并且加大對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度，增加對(duì)農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村生活設(shè)施改善、農(nóng)民培訓(xùn)幫助等方面的投人。
　　第二，對(duì)于農(nóng)業(yè)“黃箱”政策的調(diào)整�！掇r(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定了“黃箱”政策的使用空間。日本的農(nóng)業(yè)政策中涉及到“黃箱”政策并不多見。所以中國可以在“黃箱”政策上努力，但要將空間用好。
　　第三，完善農(nóng)民收入保障制度。政府要逐步建立政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，對(duì)農(nóng)民因自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)帶來的收入損失給予適當(dāng)補(bǔ)償，如美國以脫鉤補(bǔ)貼的方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)的農(nóng)民、低收入者進(jìn)行直接補(bǔ)貼，將部分價(jià)格支持政策轉(zhuǎn)化為對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。